派驻乡镇检察室面临哪些问题

A 关于基层检察院派驻乡镇检察室的健康发展

目前我国乡镇检察室的主要类型

（一）职能型检察室

职能型检察室是上个世纪80年代设立的检察室的基本形态，它符合当时经济发展态势，设立的初衷在于打击乡镇迅速发展中引起的贪污贿赂等经济犯罪案件。

（二）服务型检察室

这是近年来设立检察室的一种主要模式。其职能定位是接待当事人的申诉、进行法律宣传、开展专项预防、息诉等并将阳光检务工作纳入其工作范围，以听取民生、民声、民诉，更多的是为检察机关的职能部门服务，对检察业务工作需要移交职能部门处理。

（三）综合型检察室

接受双重领导，除检察院的领导，还接受当地乡镇党委的领导，容易得到当地党委政府的支持，有利于各项检察工作的开展，而且职能比较齐全，但是综合型检察室不符合我国现行宪法规定的权力架构。

发展乡镇检察室面临的问题和困难

（一）法律地位不明确

我国《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》虽然勉强可以作为设立乡镇检察室的依据，但条例只是一个原则性规定，缺乏可操作性。相比而言，人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位就非常明确，《人民法院组织法》规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。全国人大常委会通过的《公安派出所组织条例》规定；“为了加强社会治安，维护公***秩序，保护公***财产，保障公民权利，市县公安局可以在辖区内设立公安派出所。”相对于人民法院组织法和《公安派出所组织条例》而言，高检院颁布的“内部工作条例”，其效力明显存在差别。乡镇检察室只能长期根据“内部工作规定”探索性地开展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据，是乡镇检察室工作中的最大问题和困难。

（二）职能定位不清晰。

近年来，新设立的镇（街）检察室由于没有法定职责和明确的职能定位，往往只是被动地协助派出检察院开展业务工作，工作的主动性、机动性和独立性都不强，部分驻镇（街）检察室工作流于形式，成效不大。在没有明确职能定位和硬性工作职责的情况下，乡镇检察室大多只能开展法制宣传、犯罪预防、参与综治等一些“软任务”，或者协助党委政府处理一些检察职能以外的事情，并没有突出接待群众来信来访、协助查办职务犯罪、强化执法监督等职能。同样作为基层派出机构，人民法庭具有明确的裁判职能，派出所具有治安、户政管理职能，乡镇司法所也具有人民调解、安置帮教、法制宣传职能。这些派出机构在扎根基层、面向群众的同时，都具有十分独特而清晰的职能定位，能够直接服务于乡镇基层发展大局，具有其上级机关无法取代的优势。而乡镇检察室因为职能定位方面的缺陷，工作职能不明确，不少乡镇党政领导甚至基层检察长也认为乡镇检察室可有可无、作用不大。

（三）内部管理不规范

目前，各基层检察院对乡镇检察室的管理比较松散，缺乏规范。有的由具体业务部门协调管理，如反贪局、控申部门等；有的由政工部门或办公室等综合部门统一协调管理，没有一个统一规范的管理部门。在人员的管理上尚存有漏洞，一些乡镇检察室的工作人员除本单位的人员外，还聘请了乡镇政府、村委会等社会人员，即使是本单位的工作人员，也大多以兼职为主，大部分时间还是在派出院工作，而无法顾及乡镇检察室工作，对这些人员如何进行规范管理尚不明确，即使管起来，也往往流于形式。另外，由于上级院未将乡镇检察工作列入考核的范围，各基层院在设置乡镇检察室，将更多的精力集中本院各条线有考核指标的工作上，而对乡镇检察室如何实行绩效考核管理，如何实行规范管理却较少涉及，结果是想管就管、不想管也没什么大问题，反正未列入上级考核范围，不会对全院总体工作造成什么影响。这样，管理上的不到位，使乡镇检察室不能走上科学化、专业化、规范化的发展轨道，严重制约了其健康有序开展。

（四）保障机制不健全

正是由于设立乡镇检察室的法律依据不足，导致检察室的设立与否完全取决于地方党委政府的认同程度和支持程度，就各地的情况来看，乡镇检察室普遍设置在乡镇政府的办公用房中，甚至临时暂借的办公场所，无法保证检察机关的独立地位，也影响了村民举报的积极性。此外，人员经费不足也是制约乡镇检察室发展的重要因素，很多基层检察机关长期超负荷工作，在这种情况下，再设立乡镇检察室，即使经费问题能够解决，人员编制问题也很难解决。况且检察室需要在远离机关，能独当一面的工作人员，这在人员编制严重不足的欠发达地区符合要求的人员就更加少了。这些实际困难严重影响了检察机关的整体执法效能和执法形象，不利于乡镇检察室的发展壮大。

上述问题的存在既说明乡镇检察室工作尚且在探索中发展，另一方面说明乡镇检察室的建设更应当因地制宜、因时制宜、科学设置、用心探索、努力完善，尤其是在设置之初必须就明确乡镇检察室的工作职责、建立科学的工作制度，并且在实践中不断健全和完善。

加强乡镇检察室建设的必要性

新形势下加强乡镇检察室建设，是当前各地在“重心下移，检力下沉，把法律监督触角延伸到广大农村”思路的一项重要改革措施，是检察机关深化“三项重点工作”，更好地向农村延伸检察职能，服务大局、服务基层的必要手段。

（一）加强乡镇检察室建设是服务地方经济发展大局的需要。

（二）加强乡镇检察室建设是完善基层司法工作机制、加强权力制衡的需要。

（三）加强乡镇检察室的建设是扩大检察工作影响的需要。

（四）加强镇检察室建设是检察机关自身发展的需要。

　 加强和规范乡镇检察室的对策与建议

检察事业的基础在基层、难点也在基层，发展希望也在基层，因此，加强乡镇检察室建设是强化法律监督职能的大势所趋。

（一）完善乡镇检察室设置法律依据。

检察机关派出机构设置依据的完善，正常的唯一的办法是通过立法途径来解决，用权力机关的决定和法律的规定代替多年来习惯采用的领导人的“批示”和有关单位的“支持”的不正常做法，才是解决各种问题的正确途径。建议由全国人大常委会对《人民检察院组织法》进行修订，明确乡镇检察室的法律地位和职能。在《人民检察院组织法》第二条中增加一款“县一级人民检察院根据行政区域内各乡镇(街道)人口和案件情况可以设立若干派出检察室。派出检察室是基层人民检察院的组成部分，其履行职能的活动视为基层人民检察院的活动。派出检察室的职能由最高人民检察院另行规定。”

（二）合理定位乡镇检察室职能。

乡镇检察室职能的设置要避免两个倾向。第一，不能泛化，不能超越检察职能大包大揽；第二，不能虚化，不能停留在简单的挂牌成立一个机构浅层面上，应该赋予检察室一定的实际职权。驻镇（街）检察室除具有接受举报、控告、申诉、开展法制宣传和法律咨询、参与综合治理等职能，还具有立案监督、侦查监督、职务犯罪初查、监督配合社区矫正、民行检察监督、不起诉人员帮教等职能。

1、以强化法律监督为职能基础。检察机关是国家法律监督机关，乡镇检察室是检察机关在乡镇履行法律监督职能的眼睛和触角。过去在检察工作中，没有设立乡镇检察室的地区，对发生在基层派出所、人民法庭等机构破坏法律统一实施的行为很难进行法律监督，设立乡镇检察室的地区，也存在不敢监督、不善监督、不依法监督、不规范监督的问题。乡镇检察室的建设必须以强化法律监督为职能基础，赋予乡镇检察室立案监督、侦查活动监督、诉讼监督等监督权能，与基层派出所、人民法庭形成相互制约、相互配合的乡镇司法体系。

2、以承办刑事案件为职能补充。现有基层检察室的工作情况来看，乡镇检察室的职责包括收集职务犯罪线索、职务犯罪预防、法制宣传教育、综合治理、社区矫正等，总体而言，涉及内容广泛，但虚而软，难以产生像执法办案这一刚性权利所带来的明显效果，其最终被群众的接受度、认可度也难以预料。而当前基层派出所和人民法庭都有承办刑事案件的职能，基层检察室也可尝试，可以将批捕、起诉职能一定程度地下放，由检察室承办辖区内刑事案件后提交提交检察长（或检委会）审批，通过这种刚性权利的赋予、实质性职责的履行充实基层检察室的工作内容，让基层检察室有作为、有地位，提高基层检察权履行的公信力和实效。

3、以服务业务部门为职能载体。检察室不是检察院，在适当延伸和扩展检察室职能的同时，必须考虑到检察室与派出院内设部门的关系，特别是检察室与业务部门的业务重叠关系，如乡镇检察室拥有民行、控申检察职能后，检察室与院民行科、控申科的关系等。有学者认为，赋予检察室的民行、侦监、监所、控申等职能，从性质上看并不需要一种完整的权能，而是在充分发挥检察室贴近基层、贴近群众优势的前提下的部分权能。

（三）明确乡镇检察室设置原则。

1、重点设置原则。由于我国地区差异大，设立检察院派出机构必须坚持因其所需，因地制宜、实事求是有重点地设立，不宜遍地撒网，造成人力、物力、财力等资源浪费。

2、慎重稳妥的设置原则。乡镇检察室的工作法律性和政策性比较强，涉及到基层院及相关单位的人、财、物。因此，要统筹兼顾，慎重稳妥，做到成熟一个，设立一个，搞好一个。

3、目标管理高效的设置原则。要加强对派出机构工作实行目标管理，明确责任，引入竞争机制，为乡镇的社会政治稳定和经济发展做出成绩。

（四）科学健全组织体制结构。

1、人员编制。严禁从社会上聘请人员，可以将侦监、民行、控申、预防等职能部门人员抽调1人挂靠检察室，挂靠人员接受原科室和检察室的双重领导，定期与检察室进行业务联络，挂靠人员和检察室并非松散的联络，也不是兼职人员，是明确工作责任、工作任务、工作目标的专职人员。

2、机构设置。乡镇检察室的设置需要具备多方面的条件，既有办公设施等硬件建设，又有运行流程、制度保障等方面的软件配套。

3、管理体制。行政与业务受检察长（分管副检察长）的直接领导；财产与财务管理上，乡镇检察室的财产由派出院统一配备，财务统一管理，所需经费由地方财政统筹解决；在业务上，与其他业务部门分工协作，密切配合。乡镇一级政权机关要确保乡镇检察室的独立地位，防止乡镇检察室承担许多不应承担的任务，保证主要职能不被异化。

（五）严格规范乡镇检察室管理。

坚持设立与管理并重，进一步强化管理意识，把加强乡镇检察室的规范管理作为一项基础工作来抓，努力形成“体系健全、管理规范、制度完善、运转有序”的体制和机制。上级院要对下级院的乡镇检察室工作进行年度考核评比，而派出院要对检察室对集体和个人的工作业绩，按照全院标准统一考评，确保做到检察室工作不游离于全院管理之外。

1、构建“五个一”模式。即“一块牌子”：挂一块乡镇检察室的牌子；“一只箱子”：专门设立方便群众控告申诉举报的信箱；“一个办公场所”：用于专门接待群众来访的工作场所；“一个检务公开栏”：在所在乡镇综治办外围设置检务公开宣传栏；“一张检民联系卡”：公布检察室工作人员联系电话和举报受理、队伍监督热线电话，方便群众联系。

2、规范工作制度。一是建立接待登记制度，规范接待程序；二是建立信息报送制度；三是建立季度例会制度，及时互通检察室工作情况；四是建章立制，使乡镇检察室在业务工作中有章可循。

3、建立监督考核机制。在管理上，由政工、监察室（检务督察室）负责监督检查，可通过绩效考核管理的方式来达到规范化管理的目的。在设置考核标准上，应该把乡镇检察室的工作业绩，作为量化考核的重点，分别从工作纪律、办案纪律的执行情况、工作业绩及当地相关部门的评价、群众满意测评等几个方面进行考核评比。

总之，乡镇检察室是检察机关履行法律监督职能的重要桥梁和坚实平台，虽然目前存在一些制约发展的问题和困难，但乡镇检察室无疑具有很大的发展空间，在各地的试点经验总结中，乡镇检察室将会循着规范有序的目标健康发展。